护栏网厂家
免费服务热线

Free service

hotline

010-00000000
护栏网厂家
热门搜索:
技术资讯
当前位置:首页 > 技术资讯

【新闻】村干的三重角色及政策思考寄生牵牛

发布时间:2020-10-18 18:48:04 阅读: 来源:护栏网厂家

村干的三重角色及政策思考

一、引言

本文所说的村干部(简称“村干”)三重角色,是指村干具有政府代理人、村民当家人以及理性人的三重角色。具体来说,是指在征地补偿政策的实施过程中,当村干以村民身份与村民共同参与利益分配时,村干不仅扮演着徐勇教授所说的政府代理人和村民当家人的双重角色,还负有理性人的角色。

徐勇教授(1997)曾对于村民自治实施过程中村干的角色进行了考察,得出了村干部扮演着政府代理人和村民当家人的双重角色的著名论断,并且进而指出,村干双重角色的实质,反映的是国家与社会、行政权与自治权的冲突。徐勇教授这一结论十分睿智,具有极大的合理性,受到学术界的广泛认同,也给予笔者以重要的理论滋养。

徐勇教授是从村民自治的角度来概括村干部的双重身份的。而笔者在对于征地补偿过程中村干行为的调研发现,面对征地补偿的巨大经济利益,村干在充当政府代理人、农民当家人的同时,还是追求个人利益最大化的理性人。这时,村干的村民身份,即享有土地使用权的村民身份凸显,他们谋取个人利益最大化的动机非常活跃,并由此产生了系统的越轨行为。因此,笔者在徐勇教授理论的基础上,得出了村干具有三重角色的结论,即村干以三重身份参与征地补偿的政策实施,表现出社会行动者行为的丰富面相。

二、研究方法及分析框架

(一)研究方法

本研究基本的研究方法是质性研究,具体来说,是通过文献研究和实地访谈、焦点小组座谈等方法搜集相关经验材料,在此基础上予以分析概括。在相关文献的收集方面, 笔者搜集了几乎所有与土地征用政策有关的内部资料,包括国家及各部委的法律法规、规范性文件、笔者所属部委的会议纪要、情况通报、基层案例等;在调查地文献资料方面,笔者在镇政府调阅了已经归档的赵村ZX-MZ支线项目的征地补偿资料、KG物流项目的征地补偿资料,拍摄了该村KG物流项目的部分征地补偿资料。

笔者的实地调查采用了访谈和焦点小组座谈两类方法。访谈从2012年3月5日开始,到2012年8月4日结束,历时五个月。这期间,为了从多角度了解村干行为,重点访谈了三类人员,计31人。其中包括普通的失地农民、村干、镇政府及开发区相关人员,分别形成录音34、54、59个小时,计40.72万字。其中X01、X11、X14、X17、X21、X25等6人均做了两次访谈,X16则做了多次访谈。 为了尽量全面了解相关情况,在对象选择时,除了考虑涉及到与调查地征地补偿直接关联的各方人员之外,还兼顾了被访谈者的年龄、性别、教育程度等具有不同人口学特征的人员。 其中,对几位研究对象进行了深度访谈。

此外,笔者还通过行政关系,就有关征地补偿问题召开了由镇属村支书参加的焦点小组座谈会。

(二)分析框架

本研究的核心对象是村干行为。为了解读这一行为,笔者借助了社会学的社会行动者的理论工具。在这方面,帕森斯的巨着《社会行动的结构》为此提供了基础性的理论。帕森斯一方面把社会行动者放在社会之中,在社会行为同社会的关系中去考察人的行为;另一方面又总是把行动者的行动同人的主观意志、情感、观念及各种价值系统联系在一起,并在人的观念价值系统中分析人行为的动机和意义。帕森斯认为,每一单位行动的基本构成都包括:目的、处境和规范。其中,处境又包括了条件和手段。

当代英国社会学家安东尼·吉登斯在他著名的结构化理论中,也对社会行动进行了论述。吉登斯是结构二重性理论的首创者。结构二重性是把行动和结构视为人类社会实践活动的两个侧面,它们在人类社会实践活动中得到辩证的具体的统一。他认为,人类的行为既在构建、塑造着我们周围的社会世界,同时又在被社会世界所构建、所塑造;一方面,行动者在社会结构中行动,受制于结构,另一方面,行动者又再生产了结构 。 吉登斯认为,结构可以概念化为行动者在跨越“空间”和“时间”的互动情境中利用的规则和资源,正是使用这些规则和资源,行动者在空间和时间中维持和再生产了结构。这里, 规则,是提供给行动者行动的相关程式的方法论和技术,是实践活动的生产和再生产的条件和中介;资源,是行动者从事具体行动时所具备的各种影响行动效果的能力的综合体现,是行动者用来处理事务的工具。

在吉登斯的结构二重性理论中,他将人的社会行动和结构的关系看成是动态的,其中,由于把人的反思性、行动和结构的互构性注入其中,而突出了行动者的能动作用。

就本研究而言,帕森斯关于社会行动的目的、条件、手段、规范等要素的理论为我提供了基础性的认识框架。同时,笔者也汲取了吉登斯的社会行动论的理论营养。吉登斯强调人们行动的能动性的理论,对于征地补偿中村干利用政策空间以谋取利益的行为很具解释力。吉登斯强调,一方面,结构对行动者的行动具有规范和导向作用,另一方面,行动者又会运用自己的知识去采取适当的行动、影响结构。受此启发,笔者在自己的研究框架中设定了“政策空间”一项,即指村干在征地补偿政策的实施中,在政策框架中充分发挥了自己的能动性,这表现为:既要依据政策行动,又设法钻政策的空子以谋私利。再者,帕森斯的“条件”说与吉登斯的“资源”说大同小异,只是“资源”说更接近当前的用语习惯,于是笔者也就选择吉登斯的“资源”说。

综上,在解读征地补偿中村干逐利行为发生的路径时,笔者以帕森斯的社会行动理论为基础,吸收吉登斯关于行动者的能动性以及“资源”说的具体用语,建立起自己的分析框架:

所示的路径中,“政策空间”就包括了帕森斯的“规范”,以及行动者从规范中寻找牟利机会的双重含义。

三、背景

(一)赵村概况

笔者的调查地是赵村。赵村毗邻华北平原某大都会,隶属于杨柳镇、M开发区、W市(县级)。 全村共有人口800人左右。赵姓是主要姓氏。经济方面, 2011年,按照产值计算,W市三次产业占比为8:60:32,非农产业比重达到92%, 农业收入占比很低。M开发区,人口稠密,产业集聚,经济发达,其财政收入占W市的三分之二,非农产业比重亦高于全市水平,故赵村的非农就业环境良好,村民并不以农业为生。土地被征之前,主要种植玉米、小麦,投入产出基本持平,收入微薄,一年收入每亩五百至六百元,农民对土地不重视。村民主要以外出打工为生,全村三分之二的人口在外打工,人均月收入两千元。经过几次大规模征地之后,现在全村仅剩余土地100多亩,几乎没有农业收入。值得一提的是赵村村干的更迭与征地直接相关。从2002年开始,赵村共经历了三次换届。前两任村支书均因征地中的不端行为被村民举报,受到查处被撤销职务。 2012年3月换届选出了第三届村支书与村主任。 2005年以来,赵村共经历了2005、2008、2009、2011四批五次征地。多次征地使得村干熟悉了征地政策,“学习”了如何从中寻找机会,谋取利益。

(二)征地政策中村干可利用的政策空间

我国的征地政策包括国家级的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)以及部级的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发〔2004〕238号)和《关于进一步做好征地管理工作的通知》(国土资发〔2010〕96号)等。其中,被村干利用的“政策空间”有四:第一,土地有偿流转的空间。如政策规定土地承包经营权可以在农民内部有偿流转,但流转给谁,怎样有偿流转并没有详细而具体的规定。村干利用此政策通过转包、“倒地”牟利。第二,征地补偿标准的空间。即征地补偿标准有一定的浮动区间,它包括土地面积的大小和多少、地上附着物的数量与品质、合法或者违法建筑等。村干对村民的土地亩数、地上附着物数量有最终确认权。第三,土地补偿费分配的空间。土地补偿费,口粮田归村民本户所有,承包地归村集体所有。而归村集体所有的土地补偿费的分配、使用方向,国家政策没有明确规定。村干对这笔款项如何支付有较大的自由裁量权。第四,征地程序执行的空间。由于缺乏监管和处罚手段,一些必要的程序没有得到认真执行。如征地公告程序,包括征地情况告知和征地听证告知被“跳过”;实地划线所录的影像和照片资料——这类物证,被弃用。村干规避这类程序为其实施机会主义行为提供了空间。

四、征地补偿中村干的越轨行为

总起来看,村干在征地补偿中有三个行动目标,这三个目标与其三重角色相对应,即作为政府代理人,在落实上级政策方面,村干的目标是平稳、有序地在尽可能避免冲突的情况下完成上级下达的征地任务;作为村民当家人,从保护村民利益出发,其目标是代表农民与政府谈判,争取最高的补偿标准;作为理性人,从争取个人利益最大化出发,其目标是在有效化解多重角色内在冲突的同时,在征地补偿的各个环节,谋取政治和经济利益。

在征地过程中,村干部具有一些特殊资源。居于国家-社会的中介位置,具有涉及这两方面的特殊资源。他们不仅具有在村庄中的权力、权威和网络,还具有因村干身份而和镇政府的熟络甚至热络的关系。后者对其攫取利益十分重要。

总体看,征地补偿大体可以分为四个阶段:即征地动员、土地测量、补偿谈判和补偿款兑现。下面对村干在这四个阶段中的越轨行为进行讨论。

(一)征地动员阶段村干的越轨行为

征地动员是整个征地行动的前期准备过程。征地动员工作,包括三个步骤:征地报批前的工作、征地报批材料组卷和征地批准后组织实施。其中,征地报批前工作,包括征地情况告知、征地调查确认、函告征地情况、征地听证告知和组织征地听证;征地报批材料组卷工作,包括报批、定价和准备要件;征地批准后组织实施工作,包括放线、完善手续和组建征地小组。

行动目标 村干的行动目标,一是做好份内的征地动员工作;二是及时反映村民的意愿和诉求;三是自利。

政策空间 村干可以用的政策空间有二:第一,土地有偿流转的空间。如政策规定土地承包经营权可以在农民内部有偿流转,但流转给谁,怎样有偿流转并没有详细而具体的规定。第二,公告程序存在的瑕疵。一是公告前对村民的信息屏蔽。征地项目依法批准之后才进行公告,在决策之前被征地农民无法通过官方渠道预知自己的土地将被征收;二是公告发布方式粗略。国家对征地补偿公告方式规定过于模糊,对征地补偿信息发布的方式规定过于笼统,征地补偿信息不能到达被征地农民,造成的结果是农民不知情;三是公告内容过于简单。项目名称、面积、用途、征地范围、青苗补偿费标准、土地补偿费标准、地上财物确认期限等没有明确要求,导致被征地农民获取的信息过于简略。

行动策略和越轨行为 村干的行动策略首先是“不干预”。村干作为农民当家人,对村民的抢栽抢种套取地上物补助的做法,采取不干预策略。甚至有一次村书记给出三天时间号召村民抢栽抢种树木。以下是数个被访村民的谈话:

“限三天之内地面得有树。我栽不了。”(时间紧)“有的是树苗。” “大汽车排大队,排一溜儿。”(运送、兜售树苗) “成市场了一样”(专业化了)“你愿意栽就栽,要不愿意栽他给你栽”(帮着种) “有的花好几十万,都这么粗的条树”。

其次是“不甘人后”。村干作为理性人,利用事先获得的征地信息,抢种贵重苗木、抢搭大棚和违章建筑物,并为亲朋好友传递消息。村干的越轨行为是默许、鼓励和参与套取地上物补助。

(二)土地测量阶段村干的越轨行为

土地测量工作有三个步骤:第一,清点。一般由镇政府牵头,相关方参加,不仅要测量出各家被征的土地亩数,被征的土地范围界址,还要清点地上附着物的数量和种类。第二,评估。分为两类,一类是地上附着物较为简单,如大田和稀疏的片林,由征地小组代为评估;另一类是地上附着物较为复杂,特别是含有建筑物的,由评估公司负责评估。第三,签字确认。由本户村民确认测量结果,包括自己的口粮田、承包地中的地上附着物的数量和品级,并在清点登记表上签字。通常情况下,清点、评估、签字同时进行;但遇到紧急征地时,镇政府先进行清点,评估后补。

行动目标 村干作为量地行动的协助者,其行动目标有三:一是协助完成量地任务,如及时提醒征地小组注意有关事项;二是维护村民权益,如及时反映村民意愿和诉求;三是实现自身利益。

政策空间 村干可以利用的政策空间有三:一是征地程序不规范。如,为了促进征地工作顺利开展,土地测量环节的主要内容是清点土地面积以及地上物数量和类别,并没有严格审核地上附着物是否存在违法搭建情况。二是征地程序不透明。如,前章所述,为了防止走漏消息,而删除了征地告知程序,包括征地情况告知和征地听证告知。三是征地程序不执行。如,实地划线所录的影像和照片资料——这类监管的物证,弃而不用。

行动策略和越轨行为 村干在土地测量中的行动策略和越轨行为,一是利用信息参与倒地。

“倒地”是利用土地差价牟利的一种方式。即低价从村民手中买来承包地,添加高附加值的地上物,在该土地被征收时赚取土地及地上附着物的差价的过程。在M开发区一带,倒地行为比较普遍。 要想倒地,需要具备两个条件:有资金,并且有与政府的“关系”以获得征地信息。赵村现任支书自己就是“地虫子”(倒地者的俚称)。他认为倒地首先要知道哪里征地,而这一信息是由于自己“认识政府的人”,否则会导致资金压占。

“首先要知道哪征地,也就是说咱(倒地的)得认识政府的人才能这样,否则的话,你买了十年八年不占,那白扯,钱全押在那了”。

倒地者一般选择一年左右的短线来倒地。这就要求认识在政府工作的人,以便得到内部消息。赵村支书坦言他在选择倒地合伙人时,经济条件和人品是两个必要条件。第一次,他以每亩一万多的价钱在本村买了八亩地,占地时每亩得到补偿六万多。2007年,他又和其他三个合伙人在本村花25万买了12.5亩土地。2011年征地时,他在别的村倒的八十多亩地以亩均十二万元的价格被征了。此外,他在外村还倒卖了一些地。调查对象X24说:

“肯定不会以自己名义买,但是可以挂着别人的名进行投资,将来征地以后给你(倒地人)二三十万,或者十万、八万”。

从实际操作看,补偿费一般都是直接给“地虫子”。据调查对象X17反映,土地原承包人与买地者之间有协议,协议上一般会规定,当国家征地时,所得的钱与原承包人无关,都归属于买地一方。

“他们(原承包人和买地的人)之间有协议,协议上肯定都写着呢,如遇国家征占地,这什么什么钱,一切与你(原承包人)无关,都是我(买地方)的,一般合同上都得写这条”。

村干有一定的合法渠道得知征地信息。在征地报批材料组卷中,需要村委会出具该村征地补偿安置方案,一般会征求村干、村代表的意见。因此,村干是较早了解到征地信息的人,尽管他们不知道确切的征地位置和时间。赵村村干参与倒地者相对较多。当地并不认为倒地是违法行为,故倒地处于半公开状态。据调查,倒地的利润率髙得惊人,“地虫子”靠大面积买地,栽种名贵花卉、搭建驴场、工业厂房等,其获得补偿的数额由数百万元到上千万元不等。

二是利用权力搭建违章建筑。

赵村村干还存在违法用地等现象。比如一些村干强行侵占集体土地变成宅基地,或是将原先未封顶的违法建筑进行封顶,盖上房变成自己的宅基地。但是由于这种违法行为的违法主体是现任村支书,因而得到了镇政府的庇护,在土地补偿时被视为合法流转行为而得到了地上物补偿。

“把那地弄上,交上承包费,然后在上面盖房。后来跟村北边地,就是生盖了,就是集体的一块地就生盖了。他(村干部)就是有钱,现在就是说给他定的两处都是违法建筑,人家违法建筑也没人管,违法建筑还开始盖;北边是强行侵占集体土地变成宅基地,是算违法建筑;现在这个违法建筑,上边人家原来就是垒了墙上面没封顶,现在拿顶封上了,还接着盖;盖上房变成自己的房基地,不批(转变土地用途)啊,因为他干上(村支书)了,镇里面也向着他”。

三是利用权威安抚村民。

在实地测量时,村民报了自家地上物的数量后,村干有时会主动提出可以再多加一些,以这种顺手人情买好村民,使得村民顺利签字。被访村民X14说:

“书记自己就说的,(谁谁)这数就细,我给你们弄点钱,给大伙要是15棵写25棵,多写点多得点,也不用大队掏钱。”

(三)补偿谈判阶段村干的越轨行为

补偿谈判的步骤有二:一是与村民商谈补偿费用;二是签订补偿协议。谈判时,征地小组的人员通过村干把村民叫到指挥部,与每户单独商谈补偿费。如果村民同意补偿,当场可以进入下一个流程,即签订补偿协议,然后等待补偿款的发放;如果村民当时不认可补偿标准,就暂时搁置,事后还会把村民单独叫到指挥部继续谈,如是者可以多次,具体次数视被征地农民的态度而定。此外,需要重新评估时,请评估公司再次进行评估。

行动目标 村干在此阶段的行动目标有三:一是与镇政府合作,尽量促成补偿谈判的顺利进行;二是保持中立、必要时帮村民说说情,以维系村民联系;三是操控法定的土地承包人签订补偿协议,间接地从征地中获得收益,成为受益者。

政策空间 村干可以利用的政策空间是征地补偿标准的“弹性”。即征地补偿标准有一定的浮动区间。它包括土地面积的大小和多少、地上物的数量与品质等。

行动策略与越轨行为 村干在补偿谈判中的行动策略是保持中立。村干的越轨行为有五种。

一是与镇政府利益共谋。

村干与镇政府的利益联盟突出表现在合伙“倒地”上。村干利用镇干部参与利益分配的合理性认定来换取征地利益分配的合法性,而镇干部也以此作为交换条件来参与征地利益分配。一方面,村干为镇干部提供用以倒地的土地或者默认镇政府人员与村内合伙人的倒地行为;另一方面,镇干部为村干提供征地信息和便利条件,或者在征地补偿中运用手中的征地补偿定价权,根据地上物评估结果,适当调高补偿金额,从而使自己的那块土地获得高额回报。村干在征地过程中为自己谋取利益,会触动村民的不满情绪,引起村民的上访、告状;而镇政府为了开脱村干部的越轨行为,往往会不理不睬,或者否认显而易见的事实,说“查无实据”。如村民对村支书给亲戚多算口粮田而占集体便宜不满,联名上访,到镇政府揭发他的不公行为。被镇政府遣返,此事不了了之。

二是套取征地补偿款。

村干平时利用权力非法占用公共用地违章建筑,在征地过程中又在这些土地上搭建违章建筑,套取地上物补助,从而获得违规收入。一位被访的村民X24(拟上访者)说:

“对,不是买地,就是村里一块地是耕地,他承包了,别人承包,他从别人手里买过来,他在这地上都盖上房了。”

“盖上房变成自己的房基地。”

三是非法占用集体资金。

征地补偿中集体留存作为集体经济收益,应该主要用于集体经济组织发展、公共福利和社会保障等,但是由于村干有很大的支配权,加上村级财务制度不健全,没有按照法律要求实行土地补偿费的财务收支公开,村民无法监督土地补偿费的使用和管理,这就给村干挤占、挪用等行为打开了方便之门。正是因为赵村前任支书利用这种混乱状态违规得利受到村民举报,审计部门介入调查,才导致他的下台。此后,赵村动用集体留存的土地补偿费必须得到镇领导的签字批准,即实行了“村有镇管”。

四是对家族成员特殊照顾。

首先,村干利用手中权力,应允家族成员多承包土地。如某村民利用与前村长的本家关系多承包地,并将承包地改造为鱼塘和林地,以便更多地获取补偿费即属于此类。

其次,村干利用职务之便,为本不属于村里的一些人办理户口。赵村可以被征地的地理优势,使其对外村具有强大的利益吸引。这些人通过给村干行贿,以假结婚、假离婚等手段往村里迁户口,然后征地补偿时按照本村村民标准领取征地补偿。有些村民反映,一些户口在村子的人,压根没有见过。村民也知道有些人“闪婚”、“闪离”的目标就是为了将户口落到村里以得到征地补偿款。正如X24所说:

“就是户口过来,没见着人,户口在我们村,人没在村,好些人没看见过。”“我们村一个男的,没结过婚,弄进一个媳妇户口,结婚了,媳妇和孩子,领一个结婚证,领完结婚证没到一个月就离婚,离完婚以后,这女的和孩子户口就落在我们村了。”(很多)“跟我们村没有任何关系的人,落在我们村了。”“那个时候落户口,就是说以结婚为名义落在俺们村了,他就是为了拿钱。”

最后,村干和镇政府合作,对“关系好”的特定村民特殊照顾,比如将丈量的土地面积上调等。因此出现了征地总数超过土地部门实际登记的土地面积的情况。被访村民X24说:

“现在我们村这地,跟镇政府他们勾结,你比如这家跟他挺好的,他三亩地,就写五亩,上面征地就给五亩钱。”“会计那有底子,就是你交钱的票,乱七八糟的都有,这一块地总共加起来就一百亩地,这一百亩地,这家二亩、三亩正好够那些,现在征着这地,超过这数了。”

五是有意违反征地程序。

按照法律规定,征用土地的补偿和人员安置方案确定后,有关地方人民政府应当予以公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见,对征地补偿和人员安置方案进行修改和补充。然而,“公告征地补偿安置方案”这么重要的制度安排却被执行者“删除”了。这给他们的暗箱操作创造了条件。

(四)补偿款兑现阶段村干的越轨行为

补偿款兑现是整个征地行动的收官阶段。从狭义上讲,补偿款兑现包括整理、审核、拨付和存档四个步骤。但从广义上说,征地行动还包括清空场地、用地单位进场等。

行动目标 补偿款兑现这一环节对村干部具有强烈的利益吸引。村干在这一环节中的行动目标是积极组织协调,促成补偿款兑现的早日完成。同时,也在积极与镇干部、其他利益相关人协商,如何分配到手的征地补偿款;个人如何挤占、挪用和坐支集体留存的土地补偿费。

政策空间 村干在补偿款兑现阶段可以利用的政策空间是政策对土地补偿费的分配、使用方向规定不明确。土地补偿费,口粮田的归村民本户所有,承包地的归村集体所有;而归村集体所有的土地补偿费的分配、使用方向,国家政策没有明确规定。

行动策略 村干在补偿款兑现阶段的行动策略有三 。

一是以向镇干部利益输送换取公权力的支持。

在征地过程中,村干利用向镇干部的利益输送以换取镇干部给予自己征地补偿中不当获利的合法性。镇干部原本没有分享征地利益的权利,但是由于村干作为中介,经双方的共谋,使一些镇干部分享了征地收益。如村干帮助镇干部找有资金的村民和有着本村经济组织合法成员身份的村民,用相对低廉的价格,购买那些不愿意继续从事农业生产的村民的口粮田,从而谋取“倒地”的收益。由此获得相应的护佑,实现了利益与权力的交换。

二是强化对村庄社会的控制。

这段时期,对村干而言,等待是一场煎熬。村干由于担心诸多的越轨行为有可能被人检举揭发,往往会加强对村庄的控制。一是舆论控制。他们往往通过正式和非正式信息网络收集民意,并据此向村民转达正面消息。如本村的补偿标准高于邻村、这一批征地补偿高于上一批等。二是道路控制。利用与自己关系好的村民在村口转悠,防止村民上访。三是重点控制。包括对可能的上访户的排查,入户聊天以缓解乃至消弭对抗情绪等。

三是补偿分配向困难户倾斜。

2011-2012年,赵村为了安抚村民推出了四项“仁政”。第一,向村里的既无口粮田又无承包地的村民进行救济。这一举措主要针对“三类人”:一是1996年以后考上大学带走户口,农村没地又无工作的人;二是当时响应政府号召,为了县改市买了城市户口、农转非的人;三是农转非的民办教师的家属。她们当时随着丈夫转为城市户口,但由于找不到工作,没有固定的收入来源,救济标准是每人每年1300元。第二,十七届三中全会提出土地承包关系保持稳定和长久不变,2008年最后一次分地后新出生的孩子,他们因为不能再分地,就用钱来补,即用应分的口粮田折合成补偿款来补贴。这项措施2011年补偿了村里180个孩子。第三,给有农业户口的村民“分红”。一是“过年钱”,每人1000元;二是“养老”。男的六十岁以上,女的五十五岁以上的,每人每年400元。第四,上养老保险。给村里上千口人上新农保,每年给每人上缴200元。上述四种款项,均从集体留存的土地补偿费中开支。

越轨行为 村干的越轨行为是补偿款兑现之后的“分肥”和挤占、挪用、坐支土地补偿费。“分肥”,是指倒地的收入,村干在这方面获利巨大,可达数百万元。

由上可知,村干在国家—社会的框架下,利用自己在二者间的中介地位,往还于政府和村庄之间,将底层智慧发挥到极致,编织着自己与政府、村民的隐性利益之网以谋私利。具体而言,他们利用政府代理人的角色优势,与政府成员共谋,进行倒地,以获巨大利益;利用村民当家人的身份,以向上讨价还价,庇护村民的抢栽、抢种、抢建行为,给“自己人”以小利益,以及对“三类人”的补贴等恩惠,换取村民和家族对他们攫取巨大利益的容忍;而作为理性人,则使尽浑身解数,用尽村干和村民所有可以使用的策略,从倒地到抢栽抢种抢建,甚至抢占,上下其手,“细大不捐”,演出了一场赤裸裸的贪欲之戏。

五、村干的三种角色及各角色的相对权重

村干的三重角色存在着内在冲突。作为政府代理人和村民当家人,他们应当以公共利益最大化为行动目标,但是,当他们的理性人角色在三种角色中的相对权重上升时,他们作为政府代理人和村民当家人的角色或者弱化,或者悬置,或者扭曲。实践中,在村庄治理过程——包括征地补偿各环节中,他们无时无刻不在政治业绩、经济利益和村庄人情道德之间进行权衡和抉择。进而言之,村干三重身份在征地补偿过程中的相对权重亦有差别。

第一,理性人最突出。

村干作为乡村精英这一特殊群体,表面上是农民,但实质上在政治、经济和文化领域中拥有比普通村民较多的资源,或者说,相对于普通村民来说,他们具有权力、权威和信息的优势。在征地利益分配过程中,面对征地程序不规范、征地信息不透明等客观缺陷,他们的自利性目标往往取代了公共目标。基于自身利益最大化的考虑,他们不惜冒着极大的道德风险,与镇政府逐渐结成利益共同体,大肆倒地、在农地上搭建违章建筑,或者在村集体分地时候擅自减少村民土地而给村民之外的人。

第二,政府的代理人次之。

镇政府往往操纵村委会的选举,当选村干则投桃报李,迎合镇政府。但是,前述他们大量侵蚀公共利益、超出镇政府要求之外的越轨行为表明,他们是选择性实践政府代理人的角色的。2012年3月,赵村换届选举第三届村委会,包括村支书与村委会主任。这次换届选举恰在笔者做田野观察之时。根据笔者的考察,目前镇政府插手村委会选举的手段较多,如通过村党员代表会议影响推荐候选人,通过下派干部参与选举领导小组影响当选人在村委会中的职务,通过选举前夕镇领导召开村干、村代表会议吹风等。因此,上任村干迎合镇政府的倾向趋于严重。

第三,当家人最弱。

村干在村庄治理中承担着维护乡村社会秩序的责任,包括公平公正地处理政务或村务,对外拓展村集体经济组织的发展空间,对内调解村民之间的邻里纠纷等。村干在征地补偿中也会维护村民的权益,如在组卷报批之前,代表市政府的开发区征求村的征地补偿安置方案时,村干会尽可能争取一个较高的补偿安置方案等。还有,就是前述对没有土地而无法获得补偿的“三类”人,通过动用土地补偿费集体留存部分进行补助等。但应该指出,相对于代理人和理性人身份而言,村干作为村民当家人的身份所尽的职责已经大为弱化了。究其原因,一是村民的选举权被削弱;二是村民在征地补偿中的知情权、参与权被剥夺。换言之,这与村民制约村干行为的手段和渠道越来越少,而村干的权力或权威日盛密切相关。

六、结论和进一步的讨论

(一) 在国家与社会的框架中,当村干以村民身份与村民共同参与利益分配时,村干具有三重角色的特征

徐勇教授的双重角色论与笔者的三重角色论产生的场域不同,依赖的经验材料不同。徐勇教授双重角色论产生的经验依据是村民自治,不是直接的利益分配;本研究是利益分配中村干的表现,与徐勇教授所考察的行为的发生场域不同。在征地补偿政策的实施过程中,村干因其村民身份而享有土地使用权,直接参与利益分配,故经济理性凸显。

本研究发现,在征地补偿过程中,村干作为理性人追求个人利益最大化的越轨行为惊人:其一,手段具有多样性特点;其二,越轨行为覆盖全过程;其三,实施越轨行为半公开,攫取不当利益可谓肆无忌惮。显然,这不但与监管缺失有关,也与村干身属体制外,越轨行为成本低直接相关。

(二)本研究的政策含义

村干在征地补偿中的系列越轨行为警示我们,在有关制度安排上存在缺陷。

1.征地补偿政策设计和执行的问题。

第一,政策文本质量的缺陷。

我国的征地补偿政策存在一些瑕疵。如,行使土地征收权缺乏实施程序的规定。我国征地政策的文本体系中,没有对征地权力行使的主体范围、权限和程序做出规定,这就在客观上形成征地权力的无约束状态。实践中,政府的征地权力远远超出“公共利益”界限,成为各方争相逐利的工具。又如,提高补偿标准缺乏底线控制程序的规定。前几年,各地在制定市县征地的统一年产值标准或区片综合地价时,由于政策文本中没有对征地补偿标准的底线进行控制,造成新补偿标准与原补偿标准相差无几、甚至个别地方还有所降低的现象。再如,安置政策缺乏考核、问责程序的规定等。

第二,政策执行的缺陷。

总体来看,多数地区征地补偿政策执行得较好,个别地方较差。其表现:一是文件规定征地告知的程序不执行。实践中,某些基层政府认为事先告知的方式会带来村民大面积的“三抢”行为——即抢栽、抢种和抢建,而要做到“暂停”在拟征地范围内新增建设项目、改变土地地类、栽种树木和迁入人口等,则需要消耗大量的行政成本。加上由于“三抢”行为界定存在纠纷,“不予补偿”的规定也难以落实,因此选择了“跳过”。这一程序上的“跳过”,在剥夺大多数农民的知情权和参与权的同时,也会带来另一些机会主义行为,如个别政府工作人员与村干一起利用内幕信息牟利等。

二是征地听证的程序被搁置。征地听证的内容,包括拟定或者修改区域性征地补偿标准的听证和拟定拟征地项目的补偿标准及安置方案的听证。这两个方面都涉及该区域内广大农民的切身利益。但由于征地政策文本流变的行政底层是县级以上人民政府,多数村民并不知道有申请听证的权利,个别知道的,考虑到政府的强势地位,不到万不得已,也不会要求听证。征地听证的监管维度,在于防止少数人代替大多数人做出重大决定。事实上有些含有幕后交易的拟征地项目的补偿安置方案之所以能够被通过,与缺少这道程序有关。

2.监管缺失的问题。

监管是现代国家的重要职能,建立有效的监管体系是我们面临的时代命题。本研究发现,征地补偿过程存在严重的监管缺失。

第一,征地补偿中监管的必要性

首先,征地是政府行为,理所当然地应当受到监管。土地征收是指为了公共利益的需要,由国家将集体土地强制性征归国有并按法定程序给予被征地集体或个人一定补偿的行为。当前乡镇政府已经公司化了,我们看到,在赵村村干的系列越轨行为背后,晃动着逐利的镇政府的身影。

其次,在征地补偿过程中,存在多层的委托—代理关系。这里有;市政府——市国土局——镇政府——镇国土科——村委会——村民。因此,每一层都存在发生越轨行为的可能。

再次,干部政策的因素。现在地方行政主官的任职期都非常短,他们需要有短期政绩才能决定升迁,而土地征用过程中土地出让金是一次性征收,这种短期收益恰恰支持了他们短期出政绩的动机,即便他们没有寻租行为,也会导致征地工作求快、粗糙,乃至决策失误,造成征地补偿工作出现偏差,甚至发生违规行为。

最后,有土地出让金这一大额资金的分配,很容易诱使相关人员的越轨行为的发生。

第二,征地补偿中监管的缺失。

根据政府内“监管”的要求,反观赵村的征地补偿过程,可以发现,整个过程监管是缺席的。

首先,政策关于监管的规定过于笼统,缺乏操作性。在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)和国土资源部2004年出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中都有关于监管的要求,但是都比较原则,缺乏操作性。具体来说,没有对征地补偿过程中应当有的政府内监管体制作出明确规定。例如,没有对监管的机构、机构行为的准则、监管标准、是全程监管还是局部监管,监管信息的采集以及发生越轨行为的处理等等作出规定。

其次, 政策中设计的仅有的一点监管“条款”或“程序”,实践中被悬置。 在赵村的征地补偿案例中,整个监管工作是缺席的。市政府一没有设立专门的监管机构,二没有拟定监管的标准和规则,三更没有建构监管的执行机制,四没有向村民宣示监管的内容、规则和矫正的方式。

再次,越轨行为的泛滥从反面证明监管的缺失。

综上,本研究从对村干在征地补偿过程中越轨行为的考察,证实村干身负三重角色的特点,并且提出了政策改进和建立有效监管体系的问题。

治疗白癜风有哪些

佛山顺德和平外科医院口碑好吗

治疗前列腺疾病医院

杭州治疗甲状腺

相关阅读